“双碳”目标之下，未来，怎样从政策角度限制高污染企业排放?

近日，财政部在回复两会建议时透露，正在牵头起草《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，拟充实完善一系列财税支持政策，积极构建有力促进绿色低碳发展的财税政策体系，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

在国务院发展研究中心宏观经济部副部长冯俏彬看来，发挥税收政策调节作用，可以使用碳税作为税收工具，对一些高碳部门进行惩罚，以此调节碳排放。

所谓碳税，是根据产品加工过程所排放碳的多少收税的一种环境税，在现实操作中也常常采用能源税的形式，直接提高燃料最终用户支付的价格。行业内人士建议，应整合现有环境保护税、成品油消费税、煤资源税，研究开征碳税。

不过，在中国人民大学应用经济学院副院长陈占明看来，当前，碳税不宜操之过急。

“碳税与碳交易是互为补充的两种手段，目前全国性碳市场刚刚推出，体系还不够完善，效果也并不明朗。建议在碳市场进一步成熟后再考虑推出碳税，既可以降低对经济的冲击，也可以对碳税的实施力度有一个较好的把控。”陈占明表示。

而在碳税之外，此次财政部的指导意见中，“引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展”或才是接下来的重点。

根据国内外主流机构的测算，碳达峰、碳中和需要的资金投入规模介于150万亿—300万亿元之间，相当于年均投资3.75万亿—7.5万亿元。这远非财政资金可以承受，但通过政策引导市场和社会资金参与，以杠杆撬动更多社会资本进入，将实现全面多赢。

在中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇看来，财税政策方面的投入、限制、激励和其他新机制，将为实现“双碳”目标、推动能源结构及经济社会低碳转型提供关键帮助。

财税政策赋能“双碳”

实际上，碳税并不是新鲜事物，早在1990年，波兰和芬兰就开始对碳排放进行收费，这也是世界上最早建立碳税制度的两个国家。此后，瑞典、挪威、丹麦等欧洲国家先后建立起碳税制度。到2020年底，全球共有32个碳税机制上线，共覆盖超过3亿吨碳排放，约占5.6%的全球总排放量。

与市场调节为主的碳市场不同，作为一种税收，碳税天然带有强制性，碳税所覆盖的企业必须为其排放的每吨二氧化碳按照该税值缴纳碳税，因此见效快，管理和实施成本比较低。

更重要的是，根据测算，我国碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量仅占全国碳排放总量50%左右，难以承担起实现碳达峰与碳中和的目标。

“目前的全国碳市场仅仅是将部分重点行业和重点企业纳入在内，这可能导致某种碳泄露现象，也就是说，在碳交易制度实施之后，有些未参与碳交易的行业和企业的碳排放量反而增加了，这实际上是削弱了碳市场的减排效果。从这种意义上说，对于那些未被纳入碳市场的行业和企业合理征收碳税，则可以有效缓解碳泄露现象。”陈占明表示。

冯俏彬也认为，碳税可以作为对一些高碳部门给予的惩罚，发挥税收政策调节作用，同时和现在的碳排放权交易市场协调起来，更加有利于实现碳达峰和碳中和的目标。

按照专家建议，碳税可以改造现行税种来实现，比如对现行征收煤资源税和成品油消费税的基础上进行附加征收，并对加征部分以二氧化碳排放量为依据设定税率，也可直接以二氧化碳排放作为征收对象，设立新碳税税种。

在计税依据方面，由于实际碳排放量的度量难度较大，大部分国家都是以化石燃料的含碳量来计征碳税。按照我国现有的技术水平，碳税开征初期也应先按照化石燃料的含碳量作为计税依据，并采取从量计征方式。碳税实行一段时间后，可以考虑从化石能源的生产环节转移到批发或者零售的环节征收，甚至可以考虑转移到耗能企业的消费环节征收。

理论上来说，征收碳税会提高化石能源产品的价格，提高能源的使用效率，从而减少温室气体的排放。

不过，接受采访的专家也表示，碳税不可急促上马，应充分考虑各种情况，分阶段渐进式进行，给企业较为充足的调整时间，有助于帮助企业不断提高技术革新意识，促进企业低碳转型升级，提升企业的长期竞争力。

加大财政资金投入力度

当前，“双碳”投资不断加大。财政部数据显示，2016—2020年，全国财政共安排了生态环保资金44212亿元，年均增长8.2%。其中，中央财政19333亿元，占比达到43.7%。

但全社会的投资远不仅于此。比如，利用政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引了更多社会资本参与到绿色低碳项目投资、建设、运营中。截至今年6月末，在污染防治与绿色低碳领域，全国已有4156个PPP项目签约落地，投资额达4.1万亿元。

同时，财政部发起设立800多亿元的国家绿色发展基金，重点投向长江经济带地区，支持生态环境保护修复和绿色产业发展。并考虑设立国家黄河流域生态保护和高质量发展基金，引导社会资金流向黄河生态保护和高质量发展领域。

“通过多种方式，发挥财政资金‘四两拨千斤’的引导带动作用，撬动金融资源和社会资本服务绿色发展。”财政部副部长邹加怡对此表示。

除了资金投入，财政部还通过相关税收政策发挥调节作用，使污染导致的外部成本内部化，鼓励绿色发展。比如，2018年正式开征的环境保护税，采取了“多污染多交税”的政策设计，倒逼企业减排，对清洁能源实施税收减免。

在冯俏彬看来，财政支持“双碳”目标是一个系统性工程，不仅需要对“双碳”工作任务比较重的行业、地方财政有支持政策，更需要促进能源结构转型，以政策支持能源企业的技术改造、研发。

财政部表示，下一步将继续通过现有资金渠道加大投入力度，并强化监督指导，推动地方科学规范安排资金，切实提高资金使用效益，更好地支持碳达峰、碳中和工作。记者 张智 北京报道