走出去智库观察

科技部发布的《人类遗传资源管理条例实施细则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）于今天（4月21日）截止意见反馈，修改完善并获得相关部门的批准后将予以实施。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、中伦律师事务所合伙人左玉茹指出，较之于现行规则，《征求意见稿》核心调整方向有二：一是合理化调整或限缩监管范围，使监管范围更符合行业实践，二是着力建设合规管理体制、扩大执法能力、规范执法程序，使监管力度整体提高，这就要求人类遗传资源活动主体切实履行合规义务，压实责任主体自我监督的责任。

企业如何做好人类遗传资源的跨境合规管理？今天，走出去智库(CGGT)刊发中伦律师事务所傅长煜、左玉茹、赵劲、刘小仪的文章（点击文末“阅读原文”可查阅《征求意见稿》与相关法律法规指南对照表），供关注跨境合规的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、《征求意见稿》将“人类遗传资源信息”限定为人类遗传资源材料产生的人类基因、基因组数据等信息，与条例和指南相比大大限缩了信息范围和信息类型。事实上，这等限缩更加符合人类遗传资源信息的生物学含义，对人类遗传资源的监管更趋合理。

2、为鼓励国际合作、加快境外已批准或上市的药物的引进，《征求意见稿》第四十条规定了外方伦理审查豁免机制。经中方合作机构伦理委员会审查，认为申请人类遗传资源国际合作许可、备案，不涉及重大伦理问题，且确实无法提供外方伦理审查的可以豁免外方伦理审查。

3、《征求意见稿》第十三条规定，人类遗传资源活动主体应当加强管理制度建设，对涉及人类遗传资源开展科学研究的目的和研究方案进行审查，确保人类遗传资源合法使用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/傅长煜、左玉茹、赵劲、刘小仪

中伦律师事务所

2019年《人类遗传资源管理条例》（“《条例》”）对整个医药行业研发实践产生不小的振动。随着条例的实施产生了较多的实践问题，行业一直期待更为细化的细则规定出台。在2021年生物安全法实施座谈会上，科技部副部长相里斌也表示，将加快推动《人类遗传资源管理实施细则》的制定和配套文件出台。科技部近日发布《人类遗传资源管理条例实施细则（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），这部万众瞩目的实施细则终于面世。

《征求意见稿》共计七章122条，篇幅较长，规则相对细化。整体结构分为：总则，总体要求，调查、登记与数据备份，行政许可、备案和安全审查，监督检查，行政处罚和附则。具体内容层面吸收了此前已发布的人类遗传资源行政许可和备案的指南相关规定、行政处罚的程序性规定。同时，在已有规则的基础上，《征求意见稿》也有不少突破和亮点，比如人类遗传资源信息的定义调整、外方单位的认定标准、采集审批范围的限缩、执法权限下放等，其正式施行也将对行业实践产生不小的触动和影响。

一、人类遗传资源管理规则核心概念的调整

（一）限缩“人类遗传资源信息”的定义

条例第二条第三款对“人类遗传资源信息”的定义较宽泛，其将所有由人类遗传资源材料所产生的信息纳入到人类遗传资源信息的范畴。仅从文义解释，凡是由人类遗传资源材料产生的信息，都属于人类遗传资源信息，无论该等信息是否确实有遗传属性。在人类遗传资源采集、国际合作科学研究审批申请，以及对外提供或开放使用备案相关指南中，监管部门以列举的方式解释了人类遗传资源信息的具体类型，包括临床数据、影像数据、生物标志物数据、基因数据、蛋白质数据和代谢数据。该等列举使行业对人类遗传资源信息具体范围的认识更加模糊不清，也因此产生了诸如心电图、彩超等是否属于人类遗传资源信息的问题。监管部门也就个别的信息类型咨询进行答复，明确“仅利用无遗传特征的临床诊疗剩余样本、仅收集无遗传特征的影像学图片及信息等，不属于人类遗传资源行政审批受理范围”。然而，人类遗传资源信息的定义和指南列明的信息类型若不做调整，行业对该问题的不确定性则将持续存在。

征求意见稿将“人类遗传资源信息”限定为人类遗传资源材料产生的人类基因、基因组数据等信息，与条例和指南相比大大限缩了信息范围和信息类型。事实上，这等限缩更加符合人类遗传资源信息的生物学含义，对人类遗传资源的监管更趋合理，而对行业而言，研发是否涉及人类遗传资源信息、是否应该进行相应审批备案的问题也更加清晰明确，利好行业发展。

（二）完善外方单位的认定标准

《条例》第七条和《生物安全法》第五十六条第四款明确禁止境外组织、个人及其设立或者实际控制的机构（“外方单位”）搜集、保藏和境外接收人类遗传资源，外方单位必须和中方单位开展国际合作才能开展相关科学研究或者临床试验。不过，《条例》和《生物安全法》均并未明确界定“实际控制”的具体含义，而人类遗传资源相关指南除将港澳台组织及港澳台组织、个人设立或者实际控制的机构参照外方单位管理的相关解释外，也未进一步解释外方单位的内含和外延。在实践当中，监管部门对外方单位的认定采用了十分严格的标准，认为凡是接受境外投资的市场主体，无论境外主体持股比例多少，无论境外主体是否直接持股，都将被认定为外方单位，受境外主体控制的VIE公司也被认为属于外方单位。

征求意见稿第十二条第二款落实“实际控制”标准，采取“列举+授权”的模式，明确“实际控制”包括以下四种情形：（1）境外组织、个人持有或者间接持有机构百分之五十以上的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益；（2）境外组织、个人持有或者间接持有机构的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益虽然未达到百分之五十，但其所享有的决策机构表决权或其他权益足以对该机构的决议或对该机构的决策、内部管理产生重大影响；（3）境外组织、个人通过协议或者其他安排，足以对机构的决策、经营管理等重大事项施加重大影响；（4）科技部认定的其他情形。

以上规定与《公司法》等商事法律规范对“实际控制”的认定标准较为一致。50%的直接或间接控股权系比较明确的“实际控制”的认定标准。控股权未达50%但享有的表决权等权益足以影响决策的也构成“实际控制”。此外，通过VIE结构受境外主体控制的主体属于外方单位的意见得以明确，不过，对于“足以对机构的决策、经营管理等重大事项施加重大影响”的具体标准未予明确，实践中，企业可以通过委托律师事务所出具法律意见等方式，向监管部门提供关于公司主体性质的证明材料。

二、人类遗传资源相关行政许可与备案制度的变化

我国人类遗传资源监管包括四项审批制度和两项备案制度。四项审批制度为人类遗传资源采集审批、保藏审批、国际合作科学研究审批和人类遗传资源材料出境审批；两项备案制度为人类遗传资源国际合作临床试验备案和人类遗传资源信息对外提供或开放使用备案。《征求意见稿》第四章“行政许可、备案和安全审查”详细规定了四项审批和两项备案制度的适用范围与要求、工作流程，并增设快速审批机制。其中多数规定来源于科技部发布的指南，在以下四个方面有所突破：

（一）变更采集范围

《中国人类遗传资源采集审批行政许可事项服务指南》（“采集许可指南”）详细列明了采集审批的适用范围，将能够采集的人类遗传资源分为重要遗传家系、特定地区人类遗传资源、特定种类人类遗传资源（即罕见病、具有显著性差异的特殊体质或生理特征的人群）和特定数量人类遗传资源（累积采集人数超过500人）。

《征求意见稿》第三十一条对采集审批的适用范围进行了调整：

1.将采集许可的适用范围限制在重要遗传家系、特定地区人类遗传资源和特定数量人类遗传资源，未将特定种类人类遗传资源纳入，同时将特定数量人类遗传资源作出调整，只有用于大规模人群研究3000例以上的采集活动需要申请采集许可，同时明确高血压、糖尿病等常见多基因疾病的人类遗传资源不属于重要遗传家系，不在采集许可的适用范围之内。

2.对于为获得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床研究涉及的采集活动，无论采集样本数量是否达到3000例，均排除出采集审批的适用范围，仅需要进行临床试验备案程序。

（二）调整和完善国际合作科学研究审批程序

1. 增设外方伦理审查豁免机制

为鼓励国际合作、加快境外已批准或上市的药物的引进，征求意见稿第四十条规定了外方伦理审查豁免机制。经中方合作机构伦理委员会审查，认为申请人类遗传资源国际合作许可、备案，不涉及重大伦理问题，且确实无法提供外方伦理审查的可以豁免外方伦理审查。申请豁免需要满足三个条件：（1）所有许可、备案项目合作研究内容均在我国境内完成；（2）合作内容符合伦理原则，不涉及重大伦理问题；（3）豁免外方伦理审查对受试者无风险或风险很小。同时，第四十条还规范了外方伦理审查的豁免申请程序。豁免原则上应当由外方申请，但是国内合作方为多个机构的，应由国内牵头机构或组长单位提交豁免申请。

2. 完善国际合作审批的变更规则

征求意见稿明确国际合作科学研究的重大变更和非重大变更的具体情形。对于重大变更，相对人应在变更实施前1个月进行申报，而非重大变更仅需作出说明并进行报备，不需要申请变更审批。根据征求意见稿第六十二条，非重大变更的情形包括（1）研究方案不变，仅涉及例数累计不超过获批数量10%的变更；（2）合作单位以外的参与单位变更或者合作方企业名称变更；（3）研究方案变更，但不涉及人类遗传资源种类、数量、用途的变化或变更后的内容不超出已批准范围的。

（三）调整国际合作临床试验备案的适用范围

《条例》规定，为获得相关药品和医疗器械在我国上市许可，在临床机构利用我国人类遗传资源开展国际合作临床试验、不涉及人类遗传资源材料出境的，不需要审批，但需备案。

指南进一步明确：“在临床机构”包括：（一）所涉及的人类遗传资源仅在临床机构内采集、检测、分析和剩余样本处理等；（二）所涉及的人类遗传资源在临床机构内采集，由临床机构委托的单位进行检测、分析和剩余样本处理等。临床机构应与其委托的单位签署正式协议，明确委托检测和分析的人类遗传资源材料的种类、数量、检测内容、转运方式、剩余样本和数据信息处理方式等，并对其委托的活动负责。但在行业实践中，临床试验过程中的委托检测并不一定由临床机构进行，可能由申办方或CRO签署委托协议，上述规定与实践脱节。

《征求意见稿》调整了这一问题，明确：“在临床机构”包括：（一）所涉及的人类遗传资源采集、检测、分析和剩余样本处理等在临床机构内进行的；（二）所涉及的人类遗传资源在临床机构内采集，并由相关药品和医疗器械上市许可临床试验的临床试验方案指定的境内单位进行检测、分析和剩余样本处理的。这一规定较之于指南的解释说明更符合行业实践，利好研发业务开展。

（四）细化对外提供人类遗传资源信息的安全审查制度

《条例》对于将人类遗传资源信息向外方单位提供或者开放使用时特定情形下应进行安全审查作出原则性规定，《征求意见稿》进一步细化安全审查规则：

1.安全审查适用范围：对外提供或者开放使用（1）重要遗传家系的人类遗传资源信息；（2）特定地区的人类遗传资源信息；（3）500人以上人群的外显子组测序、基因组测序信息资源；（4）可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的其他信息。

2.安全审查要求：科技部会同相关部门制定安全审查原则，组织相关领域专家进行安全审查评估，并根据专家安全审查评估意见做出决定。

安全审查意味着对外提供人类遗传资源信息需要预先通过科技部的安全审查，但安全审查期限等问题尚有待指南进一步明确。

三、人类遗传资源相关行政监管规则的细化

《征求意见稿》在条例的基础上，进一步细化了行政监管规则，明确了监管部门权限分配、行政处罚程序。

（一）监管权限委托下放

《条例》第四条对人类遗传资源管理职责作出初步划分，科技部负责全国人类遗传资源监督管理工作，省级科学技术行政部门负责辖区内人类遗传资源管理工作。《征求意见稿》的亮点是明确科技部将行政许可、监督管理、行政执法等权限通过行政委托的方式下放至中国生物技术发展中心等相关事业单位和省级科学技术行政部门。

实践中，科技部已经将行政许可相关权限委托至中国生物技术发展中心，《征求意见稿》第三条第二款明确科技部将行政监管工作委托至中国生物技术发展中心，第四条和第八十九条明确将人类遗传资源调查、行政执法等事项委托给省级科学技术行政部门。此外，《征求意见稿》还规定省级科学技术行政部门应当配备行政执法人员，必要时可以根据征求意见稿第五条聘任执法辅助人员履行监管职责。

科技部监督执法权限的下放将明显增加人类遗传资源调查、行政执法的能力，也意味着人类遗传资源违法行为的查处力度将大比例提升。

（二）明确行政处罚程序

《征求意见稿》专章规定行政处罚程序，在吸收《行政处罚法》基本规则基础上，进一步完善了人类遗传资源行政处罚程序，保障相对人的程序性权利，明确了相对人申请听证的行政处罚范围，同时对违法所得认定、行政处罚裁量因素、行政处罚作出期限作出进一步规范。

1.《征求意见稿》将没收违法所得100万以上、罚款500万元以上、禁止从事人类遗传资源相关活动以及法律法规规章规定的其他应当听证的处罚种类纳入听证范围。

2.《征求意见稿》将采集的人类遗传资源价值或者为人类遗传资源投入的资金数额，作为违法所得的计算标准。

3.《征求意见稿》对行政处罚期限作出明确规定，行政处罚作出的最长期限为自立案之日起60日；因客观原因不能作出，经科学技术行政部门负责人批准可以延长至90日；特殊情况需要进一步延长的，经科技部批准，可以延长至180日。

行政执法权限下放以及专章详细规定行政处罚程序，均体现出科技部拟加大人类遗传资源违法行为查处力度的决心，企业对于执法发展趋势应有所预判。

四、人类遗传资源活动主体合规义务的落实

《征求意见稿》对人类遗传资源合规提出新要求。

（一）建立监管部门指导、引导企业履行合规义务的机制

1.《征求意见稿》要求科技部制定并及时发布与人类遗传资源活动相关的指南和示范文本，指导相关主体合规从事人类遗传资源活动。

2.《征求意见稿》要求科技部定期组织相关主体的培训，提高相关主体的合规能力。实践中培训活动一直在开展。

3.在申请许可以及备案等阶段，《征求意见稿》要求生物中心建立沟通交流机制，对相关主体的重大问题进行解答。现阶段虽有机制，但沟通的顺畅性尚无法得到充分保障，《征求意见稿》未进一步细化沟通方式。

4.《征求意见稿》建立了责任约谈机制，如果相关主体存在可能违反条例的风险，科学技术行政部门可以约谈相关主体，提示违法风险并给予合规建议。与此同时，对于管理体系健全、管理规范、长期未发生违法行为的单位，征求意见稿第七十四条规定，监管部门可以对其减少行政检查次数，减小对相关主体正常经营活动的影响。

（二）企业合规制度建设

另一方面，征求意见稿明确要求人类遗传资源活动主体切实履行合规义务，压实责任主体自我监督的责任。征求意见稿第十三条规定，人类遗传资源活动主体应当加强管理制度建设，对涉及人类遗传资源开展科学研究的目的和研究方案进行审查，确保人类遗传资源合法使用。与此同时，征求意见稿第七十二条将人类遗传资源活动主体建立、完善并执行有关规章制度作为监督检查的重点，落实相关单位主体责任。

结语

整体来说，《征求意见稿》对现有制度的调整是谦抑而谨慎的。较之于现行规则，《征求意见稿》核心调整方向有二：一是合理化调整或限缩监管范围，使监管范围更符合行业实践，二是着力建设合规管理体制、扩大执法能力、规范执法程序，使监管力度整体提高。

来源：威科先行