随着人口老龄化加剧和四线以下城市人口流失，县级行政区划在20年后会不会迎来合并潮？

先说结论：不可能。

要说县级合并的理由可能很简单——政府没钱、人口流失等等，但如果单单说这个理由就会导致县级合并潮来临，那其实还是有点以静态的视角来看待问题了。

【资料图】

在说这个事之前，不妨先说几个可能有些人忽略的背景知识。

首先，一个国家的财政收入比例是会跟着经济水平的增长而持续增长的，并且因为经济水平越高所能产生的“剩余”越多，所以实际上财政收入的比例通常是要高于GDP的增速的。比如美国的GDP是中国的1.5倍左右，但财政支出却是中国的2倍多。而这导致的一个可能有点反直觉但一想就能明白的情况是，经济越是发达的地方，其体制内的人员比例也就越高。比如香港的常住人口只有上海的1/4，但是其警察的人数却有上海的3/4。

当然，可以预见的是中国在未来很长一段时间可能不会有更高的经济增长速度了，但增长慢跟没有增长是两回事。在经济能够继续增长的前提下，财政预算的比例将会继续提升。另一方面，在中央层面，也可以通过转移支付的方式，对中西部地区进行支持。

其次，编制可以折叠，但是地理空间没有办法折叠。就看一个现实的例子，全国人均GDP最低的甘肃，人口2500万，有80多个县市区，平均每个县市区不到30万人。若将甘肃排名前10的县市区扣除，则剩下的70多个县平均每县也就是20万人。面积方面，甘肃总面积42万平方公里，扣除人口前10的县市区，剩下的每个县的平均面积也有4000~5000平方公里。

无论从那个方面说，甘肃都很符合大规模并县的标准：人口流失、财政状况差、县域人口少等等。但是，甘肃每个县的平均面积有四五千平方公里，你就算把两个县并成一个，那平均一个县的管辖面积要达到将近1万平方公里——江苏地级市的面积平均也还不到1万平方公里。仔细想想，这种可能性有多大？

这就是一个现实问题，你把县的编制撤了、机关合并了，那等于说一个县的管辖面积也变大了。学过地理都应该知道，胡焕庸线以西的人口只占全国人口的4%，并且这个比例今天只可能更低。而另一方面，胡焕庸线以西的国土面积却是全国的一半。也就是说，全国大量的人口少、财政差的线都分布在中西部地区以及东北地区，但这些地方又偏偏是地广人稀的地区。强行在这些地方推行并县，等于让每个县本来就大的管辖面积再扩大一两倍，反而是远超出了一个县的管辖能力。

如果真的要合并县市，限制条件也很多。一方面，这些地方需要满足人口流失之类的“衰败”条件，另一方面这些地方的面积不能太大、功能不能太重要。这样，合并之后才不至于引发较大的风险。

而至于很多人所担心的因为财政问题不得不合并，这也要从两个方面来说：

一方面，财政问题可以通过冻结编制等问题解决。现在国内大多数的县，小一半的体制内人员都是中小学教师，但很明显大多数地方的新生儿人数都在减少，那这些地方自然不可能再大规模招聘新教师。而至于其他体制内单位的人员，自然也可以通过冻结或者减少编制的方式，来对财政支出的总量进行控制，用时间来慢慢消化。

另一方面，在以冻结或者缩减编制来控制财政支出总量的前提下，财政收入持续增长，自然可以逐步覆盖现在的缺口，进而继续维持县的治理。

除了这两种情况之外，还有可能通过缩减市一级的编制情况或者在乡镇一级进行改革的方式来减轻财政压力。另外，还可以向古代学习改革的智慧，比如唐宋等朝普遍将县分为上中下等不同的等级，所对应的官员品级、权限亦有所不同。未必只有通过并县这一种方式进行改革。

这里面的高赞答案用裁军来做类比，这其实是不恰当的。因为军队与地方政府还是有所不同的。军队是“流动”的，是可以被“压缩”的，在此前的军改中，虽然有过多次裁军，但是边防力量的缩减并不多，真正缩减的主力是内地的部队。因为理论上只要内地治安好、不发生大的动乱，中部的军队的主要任务其实就是在做好防守的同时，面对可能发生的战争，对周边地区的作战进行支援。而地方政府是“固定”的，是不能被“压缩”的，某个地方政府所管辖的地域就是那个固定的位置，你把县的编制撤了，那片地方的人不会迁走、山山水水也不会有什么变化。

从历史来看，根据研究者的统计，唐朝时期中国差不多有1500多个县，清朝全国也差不多有1500多个县，也就是说在唐朝到清朝的1000多年时间里，中国县的数量是基本没有太大变化的。中国今天有大约2800多个县市区，从绝对数量上看的确多了很多。但考虑到唐朝和清朝时，东北、西南、西北地区的治理并没有采取郡县制，这部分地区缺少的县也多达几百个，再加上多出来的这1000个左右的编制绝大多数都是“区”——目前中国县的数量差不多也就是1500个——可以说，在县的数量、管辖范围等等方面，中国在过去上千年里的传承一直都是比较稳固的。在这种情况下，如果想要规模并县，既没有经验可循，所引发的风险又可能远超出预期。这种风险预期与财政上的问题相叠加，也无疑会让问题更加严重。

总的来说，县作为过去几千年中国国家治理的基本单位，其重要性不言而喻。如果说唐朝时期那样并不算强的生产力，都可以在全国范围内维持1000多个县的治理规模，没有理由到了今天，反而没办法支撑起1000多个县。即便是人口减少、老龄化等问题严重，但解决问题的途径也不止有并县一种。

在这个回答的最后，我要强调一下的是，我这个问题只是针对“20年后，会不会迎来县级合并潮？”这个问题做回答，而不是针对地方财政问题做回答。换句话说，我同样认为地方财政问题需要解决，但解决这个问题的方式并不只有“并县”这一种，甚至于在各种可能的解决方案中，“并县”是风险偏高、可能性较低的那一种。因为从各方面来看，并县所能带来的减少财政支出的“收益”远远超过了因此带来的可能可能的管理上的风险。如果说因为财政困难本就对地方管理捉襟见肘的话，那并县就很可能是在下坡路上再猛踩了一脚油门。